文章（zhāng）來源：2017年第3期《福利中國》雜誌

作（zuò）者：南京大學政府管理（lǐ）學院 高傳勝

破解養老（lǎo）“難”與“貴”的問題，必須加快養老服務供給。無論從養（yǎng）老服務需求，還是從包（bāo）容性發展與治理趨向（xiàng）看，社會資本（běn）在養老服（fú）務供給中都應該發揮主體性作用。一方麵，社會資本（běn）在居家、社區（qū）與機構養老等（děng）模式下都還有（yǒu）較大可為空間；另一方麵，社會資本（běn）既（jì）可以直接參與營利性養（yǎng）老服務產業（yè）、非營利性養老（lǎo）服務事業發（fā）展，又能以（yǐ）PPP方式參與（yǔ）保障性公共養老服務供給。然而，目前在行業準入、市場環境、管理體製和社會支持等方麵還存在一些障礙，需要加快推（tuī）進“放管服”綜合（hé）改革，促進養老服務業分類協同（tóng）發展。

一、社會資本參與養老服務業發展存在（zài）障礙

1、簡政放（fàng）權、放管服改革尚未到位，直接影響社會資本進入

中國老齡人口不僅規模龐大，而且一直在穩步增長，因而，老年人用品和服務需求（qiú）巨大，這為養老（lǎo）服（fú）務業發展提供（gòng）了十分廣闊的市場空間。然（rán）而，由於社會資本進入不足（zú），養老服務處於供給總體不足與結構性失衡並存狀態，因而民眾反映養老“難（nán）”且“貴”。從產業經濟學視角分析，首要原因在於行業準入存在（zài）障礙，影（yǐng）響了社會資本參與（yǔ）發展，盡管近些年已經有不少社會資（zī）本開始涉足養老服務。2013年（nián）出台的《養老（lǎo）機構設立許可辦法》，對（duì）設立養（yǎng）老機（jī）構提出了“行政許可”要（yào）求，其中最核心的就是要求床位數在10張以上。這意味著，創立養老機構不僅（jǐn）要有營業執（zhí）照，還要通過行政許可。

從《辦法》出台背景看，需要加強的是（shì）信息公開、服務指導（dǎo）和事（shì）中事後監管，而不是前端的行政許可；再（zài）者，對床位數的要求也不利於發（fā）揮小額（é）社（shè）會資本的功能，反而（ér）影響大眾創業、萬眾創新（xīn）。因此，2015年11月（yuè）發布的《國務院關於“先照（zhào）後證”改革（gé）後加強事中事後（hòu）監管的意見》將這一前（qián）置審批改（gǎi）為後置審批。但這仍（réng）然還有進一步（bù）改革空間。一方麵，繁瑣的行政（zhèng）手續要耗費很多時間（jiān）、精力甚至財力；非營利性養老機構“證”“照”申辦不同步，經營（yíng）性養老機構還需經過民政（zhèng）、工商兩個部門；為老人提供醫養結合的長期照護服務，還須經過衛生部門審批；此外，還有消防、稅（shuì）收、食品（pǐn）藥品等諸多部門的行政程序。另一方麵，中央的簡政放權，有的尚未（wèi）落實到基（jī）層，民眾獲得（dé）感不強：有的放（fàng）權仍在政府（fǔ）內部（bù）打轉，並未直接放給市場和社會；有的放得不配套，關鍵部門沒有放；有的（de）基層政府（fǔ）部門缺乏執行能力，“最後一公裏（lǐ）”不暢（chàng）通；等等。

2、雙軌製（zhì）造成不公平競爭，影響（xiǎng）社會（huì）資本參（cān）與發展的積極性

在養老（lǎo）服務領域，社會資本與公有資本應該有所分（fèn）工，針對不同收入水平的老人，提供相應需求層次的養老服（fú）務（wù），進而協同應對養老“難”與（yǔ）“貴（guì）”。在目前發展階段和國情狀況下，公（gōng）立養老機構（gòu），適合於為經濟困難家庭提供（gòng）兜（dōu）底保障性公共（gòng）養老服務，保障這些老人的基本養老服務需求。如果公立養老機構突破（pò）這一邊界，進入（rù）經營性（xìng）領（lǐng）域（yù），與民辦養老（lǎo）機構（gòu）形成雙軌製運行，勢必造成不公平競爭，擾亂市場競爭秩序，影響社會資本參與（yǔ）養老服務業發展。兩類不同所有製的養老機構享受的政策存在諸多差異，不適合在同一細分市場上（shàng）競爭。

公立養（yǎng）老機構（gòu）不僅可以免費使用劃撥（bō）的國有或集體（tǐ）土地，建設時期有公有資本投（tóu）資，在運營階段還享受各種（zhǒng）財（cái）政補貼（tiē）和稅費減免優惠政策，水電（diàn）費等諸多要素也都享（xiǎng）有各種政策優惠。而社（shè）會資本興（xìng）辦的民（mín）辦（bàn）養老機構，即便是非營利性（xìng），也難以與公（gōng）立養（yǎng）老機構享有（yǒu）同等政策，更不用說營利性養老機構（gòu）了。在（zài）存在如此（cǐ）巨（jù）大政策待遇差異的情況下，如果允許公立養老機構（gòu）突破（pò）其應有邊界（jiè）而進入經營性領域與民辦養老（lǎo）機構競爭的話（huà），必然會使社會資本投資者產生嚴（yán）重的不公平競爭感（gǎn），進而影響他們參（cān）與發展的積極性與主動（dòng）性。而公立養老機構，一方麵由於公有資本數量有限，另一（yī）方麵由於激勵約束機製等內在原因，又難以保證高效運行，因而不（bú）少地區都在試點（diǎn）公建民營、公助民營等公私（sī）合作夥伴關係（PPP）運營模式（shì）。這無疑是提高公立機構運營效率的可行探（tàn）索。但如果讓這些機構進入經營性領域，同樣會產（chǎn）生（shēng）上（shàng）麵所述的不公平競（jìng）爭、擾亂市場秩序等問（wèn）題，影響社會資本參與（yǔ）養老服務的積極性。

3、分類治理框架尚未形成，不利（lì）於養老服務業分類（lèi）協同發展

根據運（yùn）營（yíng）方式、特征與滿足的主要對象不同，養老服務業可以（yǐ）劃分為按市場化（huà）方式運營的營利性服務產（chǎn）業、按社會組織方式運營的非營利服務事業和承擔兜底保障職能的公（gōng）共服（fú）務三種基本類型。不同類型的養老服（fú）務業，由於針對的主要對象不同、運營的方式不同和呈現出來的特征與屬性不同（tóng），理應按照不同規則進行行業（yè）管（guǎn）理，實行分類治理。這樣，有（yǒu）助於它們實現分工協作、互補互動，形成分類協同發展格局，進而更好地滿足不同增長的、規模龐大的老齡人口多層次、多樣化養老服務需求。雖然政府相關部門早在數年前已經提（tí）出了分類治（zhì）理的想（xiǎng）法（fǎ），但到目前為止並未建立（lì）起分類治理的製度框架與監管體（tǐ）係（xì），這在很大程度上影（yǐng）響了社會資本參與非營利（lì）性養老服務事業發展。

不少麵向中（zhōng）高收入階層的中高檔養老服務機構之（zhī）所以並未達到其預期經營目（mù）標、出現較高的床位空置率，主要是因為它們在建立之初的市場調（diào）研不夠深入，高估了中（zhōng）高收入（rù）家庭的需求水平與價格接受能力。這從反麵說明了麵向中（zhōng）低收（shōu）入階層的普通養老（lǎo）服務機（jī）構發展（zhǎn）的巨大（dà）缺口與緊迫性，其中，尤其是針對中低收入家庭，提（tí）供適應他（tā）們需求水平且其能（néng）負擔得起的養老（lǎo）服務的社會企（qǐ）業型養老服務機構。社會企業立足於解決（jué）社會問題，追求社會價值而非經濟利益（yì）至上，是一種社會使命驅動型、但又按市場（chǎng）化方式運營的新型社會經濟組織形式，非常適合（hé）於中國當前發展階段。然而，現在（zài）91.www並未建立起（qǐ）鼓勵、規範和支持（chí）社會企業加（jiā）快（kuài）發展的製度框架與治理體係，這直接影響了社會資本從事養老服務事業發展（zhǎn）。現行民辦非企業單位（wèi）和事業單位的行政管理體製與方式，都與社（shè）會企業發展的要求有著較大距離。

4、社會支持體係不健全，影響社會資本參與養老服務業發（fā）展

根據民政部數據，截（jié）至2015年底，全國各類養老服務（wù）機構和設施（shī）中民辦（bàn）養老機構僅占29.3%。2015年發布（bù）的《中國養（yǎng）老（lǎo）機（jī）構發展（zhǎn）研究報告》，通過對被訪的257家養老機構調查發現，民辦養（yǎng）老機構生存尤（yóu）為困難。2015年2月民政部聯合發展改革委等十部門（mén）出台了《關於鼓勵民間（jiān）資本參（cān）與養老服務業發展的實施意見》，2016年12月國務院辦公廳（tīng）發（fā）布了《關於（yú）全麵放開養老服務市場 提升養老服務質量的若幹意見》，2017年（nián）1月民政部和發展（zhǎn）改革委等13部門發布的《關於加快推進養老服務業放（fàng）管服改革（gé）的通知》，旨在（zài）破解長期以來製約養老服務業發展的瓶頸因素，最大限（xiàn）度地激發社會活力，最大程度地滿足（zú）養老服務需求（qiú）。然（rán）而，一方麵經濟下行趨勢（shì）尚未扭轉，另一方麵民間投資的社會（huì）支持體係不夠健全，良好的社會生態環境尚未形成，因而，社會資本（běn）投（tóu）資養老服（fú）務業的積極性還有極大的提升空間。

以（yǐ）融資方麵為例。一方麵養老服務機構建設投資大、利潤薄、資金回收周期長，單靠自有資金往往（wǎng）獨木難支，因而通（tōng）常都需要銀（yín）行融資支持；另一方（fāng）麵在日常運營過程中也難免遇到短期流動性不足問（wèn）題，同樣（yàng）需要良好的融資環境，否則可能會遇到資金鏈斷裂等經營困境。然而，現行間接金融體係仍然以國有（yǒu）銀行為主體（tǐ），社會資本興辦的銀行還非常少，包容性金融（inclusive finance）體係遠未建成。加之受政治、經濟等複雜因（yīn）素的綜合影響，國有銀行對民辦養老機構總有諸多顧慮，因而民辦養老服務機構經常麵（miàn）臨“融資難”問題，即便是市場利率水平不斷走低、甚至出現負利率的（de）情況下亦是如（rú）此。國務院派出的督查組反饋回來的情況進一步表明，一些（xiē）地方和金融機構有著明顯的歧視性，比如在規模上（shàng）“重大輕小”，在身份上“重公輕私”；在經濟下行壓力加大形勢下，銀（yín）行對民營企業不僅貸款（kuǎn）收縮過大，而且抽貸、斷貸現象頻發，呈現明顯的“天晴送傘、下雨收傘”特征。

二（èr）、促進社會資（zī）本（běn）積極參（cān）與養老服務的（de）放管服（fú）改革的建議

針（zhēn）對社會資本參與發展麵臨的行（háng）政性障礙，應當切實推進放管服綜合改（gǎi）革，尤其要在放開行（háng）業準入、營造公平競（jìng）爭環境（jìng）、構建分類治（zhì）理體（tǐ）製和健全社（shè）會支持（chí）體係等多方麵著力，進而推動養老服務業分類協同發展，更好地滿足龐大規模並不斷增長的老齡人口多層次、多樣化服務需求。

1、放開行業準入，推行“一站式”注冊審批製

要充分調（diào）動社會資本（běn）參與養老（lǎo）服（fú）務供給，首先要全麵（miàn）開放市場，放開行業準入，取（qǔ）消養老機（jī）構設立的行政許可（kě）製，借鑒工商企業創立的做法，實行注冊登記製，並且還可以整合非（fēi）營利性組織與工商企業的注冊登記部門與經辦力量，實行合（hé）署辦公，並將部分經辦人員轉而加強監管力量，此其一。其二，在有效落實國務院簡政放權、加（jiā）強（qiáng）“放管服”改革措施與要求的基礎上，對於確實需要保留下來的審批環（huán）節，一方麵可以推廣（guǎng）天津濱海新區（qū）、寧夏銀川市和江蘇南通市等地的（de）做法，把各部門的（de）審批（pī）權集中到（dào）一起（qǐ），組建行政（zhèng）審批局、建立行政審批大廳，實行綜（zōng）合審批、一顆印章管到底；另一方麵可以利用現代信息（xī）網絡技術（shù），將各部門的審批環節納入在線審批（pī）平台，實行“一（yī）站式”網上並聯審批，明確標準、優化流程、限時辦結（jié），節省投資者時間、精（jīng）力和成本，通過高效（xiào）便捷的行政服務，提（tí）高民眾的獲得感。

2、嚴格限定公立機構邊界（jiè），營（yíng）造公平（píng）競爭環境

為了防止享受諸多財政投入和政策優惠的公立養老服務機構進入（rù）經營性領域，與民辦養老服務機構形成不公平競爭，擾亂市場競爭秩序，必須明確公立養老（lǎo）服務機構的功能定位，嚴格限定（dìng）其服務對象與市場邊界。具體而言，公立養老服務機構應該主要用於滿足經濟困難老人的基本養老服務需（xū）求，主要承擔兜底（dǐ）保障性公共養老服務供給職能。在此基礎上，進一（yī）步明確（què）社會資本興辦的養老服務機構的相關政策措施，針對營利性機構和非營利性機構分別製定統一政策，著力營造公平競（jìng）爭市場環境，以期減少投資經營者找“市長”的時間，引導（dǎo）他們將時間更多（duō）地投（tóu）入到找“市場（chǎng）”上來，亦即（jí）激勵他們做好市場調研、細分與定位（wèi），將更多的精力和（hé）財力用於增加服務（wù）品種、提升服務質（zhì）量（liàng）與效率，以提高競爭力、吸引顧客。

3、建（jiàn）立營利性與非（fēi）營利性機構的分類治理體製

社會資本主要參與（yǔ）營利性養老服務產業和非營利性養老服務事業發展。營利性養老服務產業主要麵（miàn）對中（zhōng）高收入（rù）家庭，按照市（shì）場化方式經營，適用的監管方（fāng）式與（yǔ）方法與營利性企業相同；非營利性養（yǎng）老服務事業主要麵對中低收入家庭，按照社會組織方式運（yùn）營，追求社會價值而（ér）非經濟利益至上，目前這方麵的行業（yè）規章與支持政策最為欠缺（quē），客（kè）觀上影響其規範有序（xù）快速發展，特別是（shì）其中的社會企業類型。社會企業由於兼具營利性企業和傳統非（fēi）營利組織的部分（fèn）特征與雜交優勢，不僅能夠（gòu）比傳統NPO更加（jiā）高效地滿足中低收入老人的合理養老服務需（xū）求（qiú），而且具有更強的可持續發（fā）展（zhǎn）特征，尤其值得政策鼓勵支持以（yǐ）加快其規範發展。另外，公立養老機構，同樣（yàng）可以按照社會企業（yè）方式運營。因而，加快社會企（qǐ）業（yè）部門的規章製度與支持政策建設，有助於形成分類治理的行政體製，促進三類（lèi）養老服務（wù）業分類協同發展。

4、從包容性（xìng）金融（róng）著手，建立健全社會支持體係

社會（huì）資本興辦（bàn）養老服務機構，目前缺少完善的（de）社會支持係統，其中融資難（nán）即（jí）是一個方麵。因而，支持民辦養老服務業發展，可以從放開民營銀行創辦開始，著（zhe）手構建多層次的包容性金融體（tǐ）係，以解決民辦（bàn）養老機構在國有（yǒu）銀行體係中受到的歧視性對待和麵臨的融資難（nán）等問題（tí）。從理論上而言，社會資本（běn）興辦的養老服務機構，不僅有營利性和非（fēi）營利性之分，而且有規模大小之別。從金融服（fú）務供需匹（pǐ）配（pèi）角度而（ér）言，包容性金融體係中，同樣需要相應的金融服務類（lèi）型。2006年諾貝爾和平（píng）獎得主尤努斯創辦的格萊瑉銀行即為91.www提供了一種社會資本辦銀行的可行思路。除此之外，促進社會（huì）資本積極參與養老服務，還需要多方麵的社會支持（chí）內（nèi）容，比（bǐ）如政府承（chéng）擔的（de）兜（dōu）底保障性公共養老服務，如果采（cǎi）取向社會購買服務的方式提（tí）供，也（yě）是一種重要支持。因為這樣可（kě）以拓寬民（mín）辦養老服務機構的（de）市場發展（zhǎn）空間，無論是采（cǎi）取政府直接購買服務，還是政府補貼經濟困難老人，再讓其自主購買服務方式。